前两期为大家推送了文章——县市规划五大背景之城镇群建设（区域背景），专家为大家解读了县市层面城镇群建设存在的诸多问题，本期专家将继续为您解读县市规划在社会管理层面现状。

老乡会——熟人社会组织与管理

城市是一个由陌生人构成的社会，城市居民基本上是一个理性的经济人。彼此基于契约关系组织到一起，通过法制保障个人权益。乡村是一个由熟人构成的社会，乡村居民基本上是感性的自然人。彼此基于血缘、亲缘关系相互连接，通过亲情关系来相互扶持。

县市介于城市与乡村之间，但总体而言更接近于熟人社会。熟人社会中，大家沾亲带故，凡事先讲情。从好的一方面看，熟人社会自组织能力比较强，可有效减少政府的管理压力；从不好的一方面看，熟人社会裙带关系比较平常，容易形成不公平竞争。在县市里办事，首先讲的不是法治，而是情面。这容易出现两种极端的情况：其一是容易滋生少数人占有绝对权势，甚至出现通过姻亲关系几大家族把控全县政治经济命脉的情况，未上岗吃空饷的社会丑闻最多发生在县市一级里；其二是容易发生极端事件，因为县市一级“情大于法”，社会底层的老百姓遇到不公平的事情时难以通过正常渠道解决，要不“忍气吞声”要不“以死抗争”，出了命案土地征收事件也经常出现在县市里。

在这种熟人社会中从事规划工作，除了理论知识，我们更需要多了解其社会结构和历史沿袭。把握县市复杂的社会关系，识别影响规划实施的关键主体，是我们做好一个规划的前提。对比地级市规划，县市规划中人为因素的干预会更为强烈。因为，地级市社会系统更为开放，难以出现某个群体把控决策权的情况，而县市社会系统相对封闭，社会关系容易固化，经常会出现“一锤定音”的现象。要建立一个可实际操作的方案，则必须让方案根植于地方社会地土壤之中。当然，随着信息时代的到来，县市社会透明度也在逐步加强，但总体而言这种熟人社会无法根本改变，值得我们在研究县市规划的可实施性方面关注。

进一步延伸，熟人关系也为县市提供了重要的社会资源。为拓展平台，县市常在中心城市中设置老乡会、办事处之类的机构，力图积累人脉创造更有利的发展环境。因此一个名人辈出的县市，确实可以获取更丰富的社会资源，而在相互竞争中处于有利地位。当我们评判一个县市的竞争力时，社会资源是必须格外关注的因素。一个政经领域地位卓越的老乡，将成为一个县市发展的重要支撑，甚至决定一个县市在某一阶段的命运。

守望者——留守老人、妇女与儿童

天下没有免费的午餐，中国经济成就的秘密是什么？学者们众说纷纭，但不可否认的是县市一级付出了巨大的社会和环境成本。当数以亿计的青壮年劳动力从县市流向中心城市，留下的是老人、妇女和儿童。我国大部分县市缺乏产业支撑，解决农村剩余劳动力的主要出路是劳务输出。城市里微薄的工资和高额的生活成本，使得进城农民工根本无法携带亲人进城生活，春节回家成了家人团聚的唯一机会。这种分离的痛苦，“有老人不能尽孝、有妻子不能疼爱、有子女不能教养”的疼痛，是为经济发展付出的难以估量的社会代价。

我们都说军嫂比较伟大，为了国防事业甘愿放弃个人的幸福，但毕竟军嫂还有个期盼丈夫转业地方或随夫进城的机会，而那些留守在县市的农民工妻子呢？仿佛被判了无期徒刑，十年、二十年，享受天伦之乐仿佛成了遥不可及的梦想。我们说城市里的空巢老人很寂寞，为了支持子女的工作常常言不由衷，但毕竟城里的老人还有基本的社会保障，而那些留守在县市的老人呢？他们不仅要忍受精神上的空虚，更要在土地上不停劳作以求自保，还有节衣缩食照顾孙儿。我们说城里的儿童缺少关爱，父母工作紧张而忽视他们的成长，但毕竟他们还能时常偎依在父母的身边，而那些在县市长大的留守儿童呢？也许一年中仅有的关爱就是年节时见父母一面，很多人甚至记不起父母的面容，不知道他们的名字。留守妇女、留守老人、留守儿童，数亿的默默地守望着的人们，使我们30年经济建设的巨大国殇，是我们30年社会建设的巨大疤痕。当年上山下乡的年轻人，当他们返城之后创作了“伤痕文学”，用于记录那段不堪的历史。今天留守县市的老人、妇女、儿童，又有谁去抚慰他们的“伤痕”，述说他们的故事呢。

因为留守而给县市带来的社会问题，如社会伦理败坏、妇女自杀率上升、青少年犯罪率提高等，严重冲击着县市社会体系。我们几千年建立起来的传统道德体系，行将就木、土崩瓦解。中国正在经历快速城镇化，我们大部分人都是来自县市、来自乡村的新城市人。当我们看到县市社会的瓦解，都感同身受、无限伤痛。

是不是中国一定要沿这条老路继续走下去呢？

十八大之后中国提出了“新型城镇化”发展目标，其核心是解决2.4亿农民工的留城问题。如果这项社会工程得以顺利推进，无疑是解决县市留守伤痛的一剂良药。但现实来看，城市高额的进入门槛和农民工微弱的个人积累，确实存在着难于跨越的巨大鸿沟。在觊觎大城市敞开大门拥抱农民工之余，县市能否探寻自己的解决之道呢？华西老书记吴仁宝的去世唤起了诸多反思，尽管社会上存在各种争议，但华西确实探索了一条自主发展之路，这里有奋斗的艰辛，但没有留守的伤痛。月是故乡明，如果家乡能够生活的很好，没有人会愿意背井离乡。我们的政策、我们的规划是不是也能朝着“华西”的模式去引导县市发展，通过深化改革开放，倾斜县市发展、激发县市活力，让更多人在家门口找到安居乐业、享受天伦之地。

新贵族——官员、商人与乡贤

在县市一级，哪些人处于社会结构的顶层？哪些人是县市发展大计的决策者？美国学者弗里德曼研究了中国社会管治问题，得出的结论是中国社会管理仍延续着明清时代的基本格局。历史上，中国的社会治理依托的是县衙，县衙里的官是县令，师爷、衙役属于吏。县太爷是朝廷直接委任的，师爷是县太爷选任的，吏则源于地方。从地方治理而言，比如说税收、徭役等，光有朝廷的法令是没用的，必须依赖地方势力。这些地方势力主要包括科举功名之士和退居乡里的官员等士绅，以及地主、商贾等地方有钱人。我们在电影里常看到县太爷审案的桥段，师爷必须在后堂告知县太爷被告、原告的背景，避免一不小心得罪了地方势力。

时下的政治经济体制不同，但从县市治理模式上仍有县衙的影子。党委、政府、人大、政协构成了县市治理的基本框架。党委落实中央的大政方针，人大负责地方立法监察，政府负责具体社会治理，政协参与党政决策、监督。从四套班子的构成结构来看，党委、政府基本都是专职的官员，人大、政协由各社会阶层代表构成。自三个代表思想提出以来，人大、政协代表中企业管理者、知识分子代表数量不断上升，而来自工人、农民等社会底层代表的比例明显下降。人大和政协离退休的老干部、地方教育科研机构的校长或院长，相当于古代的士绅，虽不在行政岗位上，但仍有一定话语权和影响力；企业管理者是在现代化公司治理结构下的地主和商贾。某种程度上新时代的官员、士绅和商贾治理结构得以重新恢复。社会底层代表虽然也占一定比例，但是多半属于来“举手”或“学习”的，对县市的真正的决策起不到多大作用。

现实社会中，县市书记、县市长必须平衡老领导、企业家、学者、群众等多方的利益平衡，以做出重要的决策。事实上，更多的政策酝酿、沟通是不在台面上进行的，如关系地方发展的策划规划、招商引资、重大项目建设，必须与多方力量先行沟通、讨论，才能放到台面上正式研究。这先期酝酿的过程才是平衡多方利益的过程，而决策时多半是形势大于内容。县市规划是一项重要的公共政策，它是平衡多方利益的技术工具。作为一个合格的规划工作者，我们必须清晰县市的基本治理结构，在方案制订与表述时，兼顾各方利益诉求才能取得项目的成功。

实际操作中，在基本技术规范和标准要求之上，我们更应将县市规划视为一门平衡的艺术，而非纯粹的技术工作。有可能的情况下，我们要通过方案做好各方关系的平衡——官员的政绩诉求、企业的利益诉求、学者的技术诉求、百姓的民生诉求。如果出现重大的冲突或矛盾，我们要从全局出发做好各方的解释工作，说服各方做出适当让步以达到新的平衡。规划工作切忌一边倒的简单思维，政策不同于技术，没有绝对的是非，只有相对的公平。

新地主——农民与农民工的碰撞

闻听东莞加工制造业出现大批倒闭的问题，其直接后果是农民工失业和当地农民收入下降。农民工失业后可以换一个城市打工，至少目前农民工还属于稀缺资源，伴随着工厂倒闭潮同时还有用工荒同步发生（看似很矛盾的现象）。而本地农民收入下降一时间却难以解决。

东莞本地农民收入中，厂房、住房出租租金占了很大比例，这形象的被描述为“房租经济”。房租经济受益于东莞本地大规模、快速化推进的工业化和城镇化发展，大量的厂房和住房需求，使当地农民一夜之间由种地的农民转化为收房租的地主。无益，当地农民成为工业化、城镇化最大的受益群体。而来到东莞本地打工的外地农民工，依靠出卖劳动力赚取微薄的收入，而大量剩余价值（马克思的理论）通过厂房房租和租房、消费等方式转移到当地农民手中。本地农民与外地农民工成为两个联系紧密，却又对比鲜明的社会群体。

在东部沿海及中、西部经济发达县市，上述现象非常普遍。再如山西孝义小煤矿盛行之时，吸引了大量外来农民工从事采矿工作，本地农民依靠房屋出租和消费服务都成了小老板，但国家出台政策整顿小煤窑之后，大量铺面瞬间变成了烂尾房或闲置房。借助于工业化和城镇化，本地农民和外地农民工分别成为了“新地主”和“新长工”，但由于大家是在市场经济环境下你情我愿的选择，长期以来并不会觉得有什么直接的对立和冲突。但这种现象是否合理呢？答案是显而易见的。如《守望者》一节所言，这种现象是以农民工群体三代人的家庭牺牲为代价的。在现行制度框架下，农民工群体只能选择忍受，但这并不意味着真的满足于现状。而这一群体积累的负面情绪一旦爆发，很有可能会通过偷盗、抢劫、破坏等方式对当地社会造成冲击。

同是农民身份，并非由于智慧和体力等个人因素，而仅仅是政策和区位的差异，使其成为不同的社会阶层。所幸十八大之后，中央提出了逐步解决农民工进城问题。这固然是件得民心的好事，但如果仍以现有的城镇化、工业化空间格局为基础，那么即便农民工留在了务工所在的城市，未来也仍然处于当地社会的底层，容易形成身份固化。

所以从规划角度而言，城镇化与工业化布局直接关系到公平。从国家层面而言，需要正视制度造成的不公平，而不是树立典型鼓吹农民工个人奋斗。当前应该加强引导、优化布局，让更多落后地区、尤其是县市一级分享城镇化、工业化的果实，使更多农民能够就近实现离土不离乡的身份转换，这样才能避免或缓解大城市里潜在的社会矛盾与冲突。

侵入者——国企职工与县市居民

大型国企犹如一个庞大的帝国，这个帝国的子民是数量庞大的国企职工。国企战略布局将其子民带到全国各地，在地级市由于人才相对比较充裕，国企子民本地化比例高。而在县市一级，大型国企职工来自异地招聘，相对于本地社会来说是个陌生的群体。

计划经济时期，国营企业是我国经济生产的主体。通过一五及二五国家重大项目布局，通过1964-1978年的三线建设，大量国有企业职工随着布局调整而来到县市。由于采用单位化的社会管理模式，国企一般与当地形成相互分离的两个社会系统。由于工作稳定、工资较高、待遇较好，国企职工通常是地方老百姓艳羡的对象。同时由于文化、语言、生活方式等方面的差异，国企职工也经常与当地老百姓产生冲突。历经几十年的岁月，国有企业逐步与当地社会融为一体，尤其是第二代、第三代虽然还有诸多回忆，但已通过上学、就业、婚姻等方式逐步融入当地社会，成为当地社会的一部分。改革开放以后，尤其是1990年代中期之后，国企单位制管理方式被逐步打破，企业社会事务移交地方，国有企业已与当地社会管理更为紧密。

2008年金融危机之后的五年，企业结构仿佛进行了重新洗牌。随着国家投资、金融平台向国企的倾斜，国企在经济运行中的主体地位再次凸显。国企高管工资、国企职工待遇、国企高额消费等成为社会热议的话题。国有企业凭借着雄厚的政策优势和资金实力，成为各级政府的座上宾，而能够吸引国企布局在本地，成为当地领导重要的政绩。通过资源能源开发、沿海重化布局、城市新区建设等方式，国有企业重新进入地方，再次主导着地方社会经济的命脉。由于交通条件改善和成本控制需要，这一轮国企布局出现了不同于计划经济时期的特征，大量企业选择在县市一级发展。由于管理和技术进步，难以再现职工数万的国有企业，但是大型国有企业进驻仍对其所在县市社会结构带来一定冲击。

首先是生活方式，高管外调、职工地招是目前国企职工招聘的普遍模式，外调高管生活方式大城市化甚至国际化，地招职工生活方式是本地化的，通过企业管理两种人群相互冲突、碰撞，形成一种新的社会文化形态。其次是社会管理，大型国企将制度化、规范化的企业管理方式带入当地社会，与县市长期存在的熟人社会运行模式存在巨大差异，通过社会交往将对本地政府管理人员产生巨大的影响。最后是社会关系，大家俗语“国企可以直接通天”，通过引进国企当地社会同外部建立了新的连接渠道，发展了县市新的社会资源。

对于县市社会而言，国企扮演着文化入侵者的角色，如同先进文明进入落后文明，可能点亮一盏明灯，也可能泯灭一种良知。

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